Volkenrechtelijk advies in het buitenlands beleid
Thursday, 17 November 2011 00:00
Het lijkt erop dat de rol en positie van het internationaal juridisch advies in het Nederlandse buitenlands beleid is verzekerd. Door twee maatregelen heeft de regering invulling gegeven aan de aanbevelingen van de Commissie Davids inzake Besluitvorming Irak, en is het zelfs verder gegaan dan waarschijnlijk nodig was.
De Commissie Davids onderzocht hoe het besluit van de Nederlandse regering om de invasie van Irak in 2003 politiek te steunen tot stand was gekomen. Een belangrijk punt in de bevindingen van de Commissie in 2010 was de constatering dat het juridische advies niet goed was ingebed in de besluitvorming. Ten tijde van de Irak-oorlog was het hoofd van de Afdeling Internationaal Recht van de Directie Juridische Zaken (DJZ/IR) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken– de ‘Legal Adviser’ die Nederland in het buitenland op juridische terrein vertegenwoordigt – ondergeschikt aan de Directeur-Generaal Politieke Zaken (DGPZ). Daarmee had deze geen directe toegang tot de Minister, en werd het advies eerst politiek getoetst. Het was ook DGPZ die er voor had gezorgd dat een (later uitgelekt) memo van DJZ/IR de Minister niet bereikte. Deze structuur was een gevolg van een reorganisatie die in 1998 was doorgevoerd, waardoor DJZ/IR de directe toegang verloor. Directe toegang betekent in het algemeen nog steeds dat de Secretaris-Generaal (SG) van het departement tussen de Minister en de directies staat. Echter, onder invloed van de politieke druk die ontstond op de enige tastbare, direct vervulbare aanbeveling, is de huidige regering een stuk verder gegaan dan alleen het terugdraaien van die reorganisatie.
In mei van dit jaar berichtte de Minister van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer dat hij bij ministerieel besluit had besloten om de hoofd van DJZ/IR en diens plaatsvervanger directe toegang tot de Minister te geven ‘zonder tussenkomst van de [SG] of enige Directeur-Generaal of directeur’. Een mogelijke omzeiling van dit besluit ligt besloten in de kwalificatie dat het wel moet gaan om ‘actuele aangelegenheden van buitenlands beleid waar gewichtige volkenrechtelijke aspecten aan de orde zijn’. Een tweede maatregel, met een vergelijkbare kwalificatie, betreft de aanstelling van ‘externe volkenrechtelijk adviseur’. Buiten de ambtelijke besluitvorming om, deze adviseur moet onafhankelijk advies geven, als second opinion, over ‘belangrijke kwesties van buitenlands beleid waarbij volkenrechtelijke aspecten in het geding zijn’. Aangesteld is Professor André Nollkaemper van de Universiteit van Amsterdam. Tijdens het Algemeen Overleg van 8 november jl. was er weer veel discussie over het functioneren van deze adviseur. In hoeverre kan Nollkaemper direct advies uitbrengen? Wat voor gewicht hebben zijn adviezen? Hoeveel tijd mag hij per jaar besteden? Worden zijn adviezen beschikbaar gemaakt aan het parlement? Enzovoorts, enzovoorts.
Hoewel de eerste maatregel verwelkomd kan worden, lijkt de tweede maatregel een onnodige maatregel van slechts symbolische waarde, en die slechts voor meer conflict en confrontatie met het ambtenaren apparaat en het Parlement kunnen opleveren. Het kan immers zo zijn dat de twee adviezen – van DJZ/IR en Nollkaemper – met elkaar in conflict komen. Of erger, flink van elkaar afwijken. Wat gaat de Minister dan doen? Betekent de verhoogde status van DJZ/IR en het aantrekken van een externe volkenrechtelijk adviseur dat internationaal recht nu wel van doorslaggevende betekenis is in het buitenlands beleid? Wanneer is een kwestie belangrijk of gewichtig genoeg? Zoals de Minister al tijdens het Algemeen Overleg opmerkte, is het internationaal recht een belangrijk aspect van het buitenlands beleid, maar niet de enige. Het internationaal recht is slechts één van de factoren in het politieke besluitvormingsproces, waarbij een politieke ambtsdrager de juridische kaders in de gaten moeten houden, maar een bredere verantwoordelijkheid heeft.
Tijdens het Algemeen Overleg werden ook argumenten uitgewisseld over de rol van de ambtelijke juridische adviseur en de daaraan gerelateerde noodzaak van een externe adviseur. In zijn of haar afwegingen moet een Minister niet alleen de juridische kaders meenemen, maar ook de juridische gevolgen van een beleidslijn. Het is de taak van de ambtelijk juridisch adviseur om deze kaders en gevolgen als onafhankelijk adviseur in het proces te brengen. Echter, het is logisch dat de juridisch adviseur ook optreedt als de zogenaamde huis-jurist, of bedrijfsjurist zodra een bepaalde weg is ingeslagen aan het einde van het besluitvormingsproces. DJZ/IR heeft dan de taak om het beleid juridisch te verdedigen en te onderbouwen. Deze taak kan conflicteren met de taak als onafhankelijk adviseur in een eerder stadium van het proces, en kan een persoonlijk dilemma vormen voor de adviseur. Elizabeth Wilmhurst, plaatsvervangend hoofd van de juridische dienst van het Britse Ministerie van Buitenlandse Zaken, nam ontslag naar aanleiding van de Irak-oorlog en het in de wind slaan van het juridisch advies door de Britse regering. De verschillende, en soms botsende rollen van de juridisch adviseur is inherent aan de positie van juridisch adviseur, zoals een advocaat die een cliënt eerst onafhankelijk advies geeft, en waarna de advocaat naar eer en geweten de cliënt verdedigt op basis van het standpunt dat de cliënt inneemt. Met andere woorden, deze rollen kunnen niet gescheiden worden. Er is inderdaad sprake van een dubbele loyaliteit, namelijk die aan het (internationale) recht en aan de cliënt, en juridisch adviseur gaan daar in de praktijk al eeuwen mee om.
Het is aan de Minister om te zorgen dat juridisch advies hem bereikt, maar ook hoe dat advies te wegen en al dan niet in acht te nemen. Het eerstgenoemde aspect is organisatiestructuur, en het tweede van politieke cultuur. Het tweede kan niet worden opgelost, als dat al nodig zou zijn, met de eerste.